Besonders deutlich wird dies bei den Regelungen zur Feststellung von Identität und Staatsangehörigkeit. Artikel 15 sieht Verfahren zur Identifizierung rückzuführender Personen vor. Bemerkenswert ist insbesondere Absatz 4, der virtuelle Identifizierungsverfahren ausdrücklich zulässt. Die Feststellung der Staatsangehörigkeit kann damit aus der Ferne mit technischen Hilfsmitteln erfolgen. Solche Verfahren mögen aus Sicht der Behörden effizient erscheinen, bergen jedoch erhebliche Risiken. Dies gilt insbesondere in Fällen, in denen Identitätsdokumente fehlen, Sprachbarrieren bestehen oder die Staatsangehörigkeit einer Person umstritten ist. Studien des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen zu digital durchgeführten Asylanhörungen haben gezeigt, dass virtuelle Verfahren grundsätzlich mit spezifischen Risiken verbunden sind. Dazu zählen Datenschutzverletzungen, Fehlinterpretationen nonverbaler Signale sowie Betrugs- und Manipulationsmöglichkeiten. Auch können technische Probleme oder unzureichende Übersetzungsleistungen die Qualität der Kommunikation beeinträchtigen. Darüber hinaus werfen aus der Distanz geführte Befragungen Fragen hinsichtlich der psychologischen Sicherheit der betroffenen Personen auf. Insbesondere bei sensiblen Sachverhalten kann nicht sichergestellt werden, dass sich die betroffene Person in einer geschützten Umgebung befindet oder frei und ohne Einfluss Dritter aussagen kann.

Verstärkt werden diese Risiken durch die kurzen Fristen des Abkommens. Nach Artikel 15 Absatz 5 muss Usbekistan auf Identifizierungsersuchen innerhalb von 30 Kalendertagen reagieren. Reisedokumente sind gemäß Artikel 15 Absatz 6 innerhalb von sieben Tagen auszustellen. Solche beschleunigten Verfahren lassen nur begrenzten Raum für Korrekturen oder tiefergehende Nachforschungen in komplexen Konstellationen.

Die Implikationen für die Betroffenen können gravierend sein. Fehler bei der Feststellung der Staatsangehörigkeit oder unzutreffende Annahmen über die Verbindung einer Person zu Usbekistan können dazu führen, dass Betroffene erneuter Abschiebung, Verfolgung oder anderen schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt werden. Zwar sieht Artikel 19 grundsätzlich die Rücknahme rechtswidriger Überstellungen vor. Diese Schutzvorkehrung wird jedoch durch eine enge zeitliche Begrenzung relativiert. Österreich ist nur verpflichtet, zu Unrecht überstellte Personen innerhalb von sechs Monaten nach der Überstellung wieder aufzunehmen. Danach entfällt diese Verpflichtung. Eine solche Frist erscheint problematisch, da sich menschenrechtliche Risiken häufig erst nach längerer Inhaftierung, einer weiteren Abschiebung oder einer Verschlechterung der Lebensbedingungen im Aufnahmestaat offenbaren. Das Abkommen läuft damit Gefahr, Schutzgarantien auf formale Verfahrensschritte zu reduzieren, anstatt wirksame Vorkehrungen gegen rechtswidrige Zurückweisungen sicherzustellen.

Diese Spannung zeigt sich auch in den Regelungen zur „freiwilligen Rückkehr“. Artikel 12 fördert ausdrücklich Programme zur freiwilligen Rückkehr usbekischer Staatsangehöriger. Gleichzeitig stellt Absatz 2 klar, dass für eine Abschiebung keine Zustimmung der betroffenen Person erforderlich ist. Wie bei jeder freiwilligen Rückkehrentscheidung auch außerhalb des Kontexts dieses konkreten Abkommens, bewegt sich damit in Spannungsfeld zwischen Freiwilligkeit und zwangsweiser Abschiebung – was die viel debattierte Frage nach dem Grad der „Freiwilligkeit“ solcher Programme erneut aufwirft. Auffällig ist zudem, dass das Abkommen keine vergleichbare Bestimmung zur freiwilligen Rückkehr von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen enthält.

Hinzu kommen anhaltende menschenrechtliche Bedenken hinsichtlich der Situation in Usbekistan selbst. Aktuelle Berichte von Amnesty International und Human Rights Watch verweisen weiterhin auf Einschränkungen der Meinungs- und Religionsfreiheit sowie auf Diskriminierung von LGBTQIA+-Personen.

Schlussfolgerung: Das österreichisch-usbekische Abkommen als Ausdruck eines europäischen Paradigmenwechsels

Das Abkommen zwischen Österreich und Usbekistan ist zunächst das, was es vorgibt zu sein: ein Mobilitätsabkommen, das legale Zugangswege für Fachkräfte, Studierende und Forschende schafft und Rückkehr und Rückübernahme als verfahrensrechtlich klar begrenzte Ausnahme behandelt. Zugleich steht es exemplarisch für einen grundlegenden Wandel der europäischen Migrationspolitik. Externalisierung erfolgt heute nicht mehr ausschließlich durch die räumliche Verlagerung von Grenzkontrollen oder Asylverfahren, sondern zunehmend durch rechtliche Konstruktionen, beschleunigte Verfahren und Kooperationsabkommen, die bestehende Rückführungsmechanismen vereinfachen und institutionell absichern.

Besonders deutlich zeigt sich dies in der fortschreitenden Flexibilisierung des traditionellen Verbindungserfordernisses bei Rückführungen. Zuständigkeit für Drittstaatsangehörige wird immer seltener über tatsächliche Bindungen wie Familie, längerer Aufenthalt, soziale Verwurzelung, begründet. Stattdessen tritt die Frage in den Vordergrund, ob ein Staat im Rahmen bestehender Kooperationsabkommen bereit ist, Personen aufzunehmen. Transit wird so schrittweise zu einem ausreichenden Anknüpfungspunkt für Rückübernahmen.

Vor diesem Hintergrund sollte das österreichisch-usbekische Abkommen nicht isoliert betrachtet werden. Es steht im Zusammenhang mit den Reformen des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, dem neuen EU-Asyl- und Migrationspakt sowie den aktuellen Vorschlägen zur Einrichtung von Rückführungszentren in Drittstaaten. Das Abkommen bietet damit einen Einblick in die Richtung, in die sich die europäische Asyl- und Rückführungspolitik entwickelt: weg von tatsächlichen Verbindungen zwischen Personen und Staaten, hin zu einem System, in dem Zuständigkeiten zunehmend durch administrative Kooperationen und politische Vereinbarungen bestimmt werden.

Ebenso zeigt das Abkommen, wie Verfahrensrecht zunehmend zu einem Instrument migrationspolitischer Steuerung wird. Kurze Fristen, virtuelle Identifizierungsverfahren, begrenzte Korrekturmöglichkeiten und eingeschränkte Rechtsschutzmechanismen dienen in erster Linie dem Ziel möglichst effizienter Überstellungen. Die Gefahr besteht, dass menschenrechtliche Schutzstandards — insbesondere der Grundsatz des Non-Refoulement — hinter dieses Effizienzziel zurücktreten.

Bilaterale Abkommen wie jenes zwischen Österreich und Usbekistan könnten daher zu Vorboten einer neuen europäischen Migrationsordnung werden – einer Ordnung, in der die Frage, wohin Menschen überstellt werden können, zunehmend wichtiger wird als die Frage, zu welchem Staat sie tatsächlich eine substanzielle Verbindung haben.

Teil I dieses Beitrags behandelt den Inhalt des Abkommens sowie dessen aktuelle Bedeutung im Kontext der europäischen Migrationspolitik.

Dieser Beitrag wurde auch am Blog der Refugee Law Initiative in englischer Sprache veröffentlicht.