Wie bereits andere bilaterale und europäische Instrumente zielt es darauf ab, bestehende Mechanismen der Rückkehr und Rückübernahme durch institutionalisierte Kooperationsstrukturen zu vereinfachen und zu beschleunigen. Zugleich deutet es auf eine Entwicklung hin, bei der die Anforderungen an die Verbindung einer Person zu dem Staat, der für ihre Aufnahme oder Rückübernahme zuständig sein soll, zunehmend flexibilisiert werden.

Das Abkommen zwischen Österreich und Usbekistan veranschaulicht diese Entwicklung. Es handelt sich um ein Mobilitätsabkommen, das ausgewählten Gruppen, insbesondere hochqualifizierten Arbeitskräften, Forschenden und Studierenden, zusätzliche legale Zugangswege eröffnet. Zugleich konkretisiert es die Zusammenarbeit bei Rückkehr und Rückübernahme durch detaillierte Verfahrensregelungen und verkürzte Fristen. Bemerkenswert ist dabei, dass die entsprechenden Bestimmungen nicht auf usbekische Staatsangehörige beschränkt sind. Wie in vergleichbaren Rückübernahmeabkommen der Europäischen Union mit Drittstaaten – etwa dem Abkommen mit Georgien aus dem Jahr 2011 – erfassen sie auch Drittstaatsangehörige und Staatenlose. Unter bestimmten Voraussetzungen kann bereits die Durchreise durch Usbekistan genügen, um eine Verpflichtung zur Wiederaufnahme zu begründen. Das Abkommen schafft damit keine grundsätzlich neuen Rückführungsmöglichkeiten, erleichtert jedoch die praktische Umsetzung bestehender Rückübernahmeverpflichtungen.

Der vorliegende Beitrag analysiert das österreichisch-usbekische Abkommen und ordnet es in die umfassendere Neuausrichtung der europäischen Asyl- und Rückführungspolitik ein. Er zeigt, dass das Abkommen Entwicklungen vorwegnimmt, die sich auch im EU-Asyl- und Migrationspakt sowie in den aktuellen Diskussionen über sogenannte Rückführungszentren widerspiegeln. Die Zuständigkeit für Schutzgewährung und Rückführung wird zunehmend durch administrative Kooperationsmechanismen mit Drittstaaten ausgestaltet, während die Anforderungen an eine tatsächliche Verbindung der betroffenen Person zu dem betreffenden Staat schrittweise abgesenkt werden.

Das Abkommen zwischen Österreich und Usbekistan: Selektive Mobilität und erweiterte Rückführungssteuerung

Auf den ersten Blick stellt das Abkommen einen umfassenderen Kooperationsrahmen dar, der insbesondere die Förderung legaler Mobilität, den Austausch von Studierenden und Forschenden sowie die Schaffung fairer Bedingungen für Arbeitsmigration zum Gegenstand hat. Die Bestimmungen zu Rückkehr und Rückübernahme sind darin als spezifische, verfahrensrechtlich ausgestaltete Regelungen für Fälle konzipiert, in denen die Voraussetzungen für Einreise oder Aufenthalt in Österreich nicht oder nicht mehr vorliegen. Trotz des Rahmens eines Mobilitätsabkommens liegt ein Schwerpunkt auf den Rückführungen nach Usbekistan, was öffentliche Äußerungen österreichischer Amtsträger, darunter Außenministerin Beate Meinl-Reisinger, nahelegen.

Auf den ersten Blick erscheint das Abkommen jedoch ausgewogen. Die ersten neun Artikel schaffen Möglichkeiten für die Mobilität usbekischer Fachkräfte, Studierender und Forscher:innen. Wie viele gegenwärtige europäische Migrationspartnerschaften verbindet es die Förderung legaler Migration mit der Zusammenarbeit bei Rückführungen. Zugang zu Mobilität wird damit an die Bereitschaft des Partnerstaates geknüpft, bei Abschiebungen zu kooperieren.

Bei näherer Betrachtung zeigt sich jedoch eine deutliche Asymmetrie. Die Regelungen zur legalen Migration bleiben vergleichsweise allgemein und programmatisch. Der eigentliche Schwerpunkt des Abkommens liegt dagegen auf Rückübernahme und Abschiebung. Die Artikel 11 bis 24 nehmen nicht nur deutlich mehr Raum ein, sondern enthalten detaillierte operative Vorgaben zu Identifizierung, Dokumentation, Transitverfahren, Fristen und behördlicher Zusammenarbeit. Das Abkommen dient damit vor allem dem Aufbau effizienter Rückführungsmechanismen und weit weniger der Förderung von Mobilität.

Diese Asymmetrie fügt sich in einen breiteren Trend europäischer Migrationspolitik ein. Mobilität wird zunehmend selektiv gestaltet und an wirtschaftliche Verwertbarkeit geknüpft, während zugleich die Infrastruktur für Rückführungen ausgebaut wird. Besonders deutlich zeigt sich dies in den jüngsten Plänen der Europäischen Union, sogenannte EU-„Rückführungszentren“ in Drittstaaten einzurichten. Nach der jüngsten politischen Einigung auf EU-Ebene sollen abgelehnte Asylsuchende künftig unter bestimmten Voraussetzungen auch in Drittstaaten überstellt werden können. Obwohl bislang nur wenige Staaten als mögliche Partner in Betracht gezogen werden, werden in der politischen Debatte regelmäßig Länder wie Ruanda, Mauretanien, Äthiopien und auch Usbekistan genannt. Die Pläne sind rechtlich umstritten und werfen insbesondere Fragen hinsichtlich des Non-Refoulement-Prinzips und anderer grundlegender Schutzgarantien auf. Das Abkommen zwischen Österreich und Usbekistan folgt derselben Logik. Es schafft Mechanismen, um Nichtstaatsangehörige mit einer „Verbindung“ zum Drittstaat, z.B. in Form einer Durchreise, möglichst effizient zu überstellen.

Von besonderer Bedeutung ist dabei die Einbeziehung von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen in den Rückführungsrahmen des Abkommens. Artikel 13 erweitert die Rückübernahmepflichten über usbekische Staatsangehörige hinaus und eröffnet damit die Möglichkeit, Personen nach Usbekistan zu überstellen, die keine oder nur sehr geringe soziale, familiäre oder territoriale Bindungen zu diesem Staat besitzen. Nach Artikel 13 Absatz 3 Buchstabe a kann bereits die bloße Durchreise durch usbekisches Hoheitsgebiet als ausreichender Anknüpfungspunkt für eine Rückführung dienen.

Hinzu kommt, dass die Anhänge 3 und 4 Beweismittel mit vergleichsweise geringer Beweiskraft vorsehen. Dazu zählen etwa Zeugenaussagen oder Erklärungen usbekischer Behörden, die den Aufenthalt oder die Durchreise einer Person belegen sollen. Diese abgesenkten Beweisstandards können das Risiko fehlerhafter Identifizierungen erhöhen. Das Abkommen markiert damit einen wichtigen Schritt in der österreichischen Migrationspolitik. Zwar hat Österreich bereits zuvor vergleichbare Vereinbarungen geschlossen, etwa eine Migrationspartnerschaft mit Indien aus dem Jahr 2023. Durch die ausdrückliche Einbeziehung von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen schafft das Abkommen mit Usbekistan jedoch einen qualitativ weitergehenden Rahmen, der Abschiebungen auch gegenüber Personen ermöglicht, denen substanzielle Verbindungen zu Usbekistan fehlen.

Diese Entwicklung steht zugleich im Einklang mit den aktuellen Reformen auf EU-Ebene. Im Zuge des Neuen Pakts für Migration und Asyl (New Pact on Asylum and Migration) wird das bislang erforderliche „Verbindungselement“ zum sicheren Drittstaat für eine Rückführung zunehmend aufgeweicht. Traditionell setzte die Anwendung des Konzepts voraus, dass zwischen der betroffenen Person und dem Drittstaat eine rechtliche Verbindung bestand, etwa durch einen früheren Aufenthalt oder familiäre Bindungen. Auch wenn das vorliegenden Abkommen keinen sicherer Drittstaaten-Mechanismus zur Rückführung umfasst, macht es deutlich, dass EU-Staaten zunehmend jedoch bereits die bloße Durchreise als Verbindung akzeptieren, um eine solche Rückführung zu rechtfertigen, insbesondere wenn entsprechende Kooperationsabkommen bestehen.

Das österreichisch-usbekische Abkommen setzt diese Entwicklung praktisch um. Auch der politische Kontext spricht für diese Lesart. Der österreichische Europaabgeordnete Reinhold Lopatka wies ausdrücklich auf die geografische Nähe Usbekistans zu Afghanistan als einen wesentlichen Faktor für solche Migrationspartnerschaften hin. Österreich folgt damit einem Weg, den die Tschechische Republik bereits 2023 und Deutschland im Jahr 2024 mit eigenen bilateralen Abkommen mit Usbekistan eingeschlagen haben. Medienberichte über sowohl die deutsche als auch die österreichische Vereinbarung mit Usbekistan haben zudem Spekulationen befördert, wonach die Kooperationen mittelbar auch auf afghanische Staatsangehörige abzielen könnten, sofern diese über Usbekistan nach Österreich einreisen.

Teil II dieses Beitrags bespricht menschenrechtliche und verfahrensrechtliche Fragen iZm dem Abkommen.

Dieser Beitrag wurde auch am Blog der Refugee Law Initiative in englischer Sprache veröffentlicht.