Die Verhandlungen zur EUAA Verordnung

Der Rat der Europäischen Union hat am 9. Dezember 2021 der Annahme der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Errichtung der Asylagentur der Europäischen Union zugestimmt.

Diesem Beschluss, durch den aus EASO eine vollwertige EU Asylagentur wird, sind mehrjährige Verhandlungen vorausgegangen.  Bereits im Mai 2016 legte die Europäische Kommission einen entsprechenden Verordnungsvorschlag vor, dessen Verhandlungen sich vor allem im Rat über mehr als 5 Jahre hinzogen. Jedoch konnte bereits im Dezember 2017 eine weitgehende Einigung über den Verordnungstext erzielt werden. Hauptgrund der Verzögerung bis zur formellen Beschlussfassung 2021 war das Insistieren einiger Mitgliedstaaten auf einer gleichzeitigen Annahme aller vorgeschlagenen EU Asylrechtsakte, der sogenannten „Paketlösung“. Einige Mitgliedstaaten wollten durch das Beharren auf einer Paketlösung, je nach Standpunkt, den Druck für oder gegen die Einführung eines europäischen Verteilungsmechanismus von Asylwerbern erhöhen.

Erst durch die Vorlage des Paktes für Asyl und Migration im September 2020 ist wieder Schwung in die Verhandlungen gekommen und konnte der portugiesische Ratsvorsitz im Juni 2021 eine mehrheitsfähige Einigung für die neue EUAA Verordnung erzielen, indem vor allem Zugeständnisse an einige kritische Mitgliedstaaten gemacht wurden. Die Annahme des Rechtsaktes im Rat erfolgte dabei nicht einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit.

Die strukturellen Neuerungen im Vergleich zu EASO

Mit der Umwandlung von EASO in eine vollwertige EU Agentur gehen neben strukturellen Neuerungen auch eine Reihe von zusätzlichen Kompetenzen einher. Auf struktureller Ebene wurde der Posten eines/einer Vizedirektors/Vizedirektorin neben der slowenischen Exekutivdirektorin Nina Gregori geschaffen. Zudem wird ein eigene:r Grundrechtsbeauftragte:r der Agentur ernannt werden. Diese:r hat Vorbringen bzgl. möglicher Grundrechtsverletzungen durch Mitarbeiter:innen der Agentur, oder für die Agentur im Einsatz befindlicher Expert:innen im Rahmen eines eigenen formellen Beschwerdemechanismus zu prüfen. Sowohl Vizedirektor:in, als auch Grundrechtsbeauftragte:r werden vom Verwaltungsrat auf Vorschlag des/der Exekutivdirektors/Exekutivdirektorin gewählt.

Zwecks Einbindung der Zivilgesellschaft in die Arbeit der EUAA wird ein eigener Beirat eingerichtet, dem neben Vertretern von NGOs auch die EU Grundrechteagentur, UNHCR und FRONTEX angehören sollen. Der Beirat hat in erster Linie Beratungs- und Anhörungsrechte.

Neu ist zudem die geplante Entsendung von EUAA Verbindungsbeamten in alle Mitgliedstaaten, welche eine noch engere Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten und der Agentur ermöglichen soll.

Der Verwaltungsrat wird auch für die EUAA das zentrale Entscheidungsgremium bleiben. Aufgrund der Aufgabenerweiterung der Agentur wird der Verwaltungsrat mit einer deutlich höheren Zahl an erforderlichen Entscheidungen und dadurch bedingten kürzeren Sitzungsintervallen konfrontiert sein. Der aktuelle Vorsitzende des EASO Verwaltungsrates, der Schwede Mikhael Ribbenvik, wird gemäß den Übergangsbestimmungen auch der erste Vorsitzende des neuen EUAA Verwaltungsrates sein.

Der Monitoring Mechanismus

Im Zentrum der neuen Kompetenzen der EUAA steht zweifelsfrei der neue Monitoring Mechanismus, welcher sicherstellen soll, dass allfällige Mängel in den Asyl- und Aufnahmesystemen der Mitgliedstaaten rasch identifiziert werden können und erforderliche Maßnahmen eingeleitet werden. Der Mechanismus soll eine periodische 360° Analyse der Asylsysteme in allen Mitgliedstaaten ermöglichen. Hierfür wird vom Verwaltungsrat eine gemeinsame Methodik des Monitorings erarbeitet und sind Prüfungen der Asylsysteme vor Ort durch Delegationen der Agentur geplant.

Vom Verwaltungsrat soll ein Monitoring Programm verabschiedet werden, wobei jeder Mitgliedstaat mindestens alle 5 Jahre einem Monitoring unterzogen werden soll. Zusätzlich soll es der EUAA ermöglicht werden, auch selbstständig ein Monitoringverfahren in einem bestimmten Mitgliedstaat einzuleiten, soweit begründete Zweifel am Funktionieren eines Asyl- und Aufnahmesystems vorliegen.

Nach Absolvierung einer Vor-Ort-Prüfung wird ein Bericht erstellt, welcher dem betroffenen Mitgliedstaat zur Stellungnahme übermittelt wird. Darauf aufbauend ist ein Eskalationsszenario vorgesehen, wobei der Verwaltungsrat befugt ist, Empfehlungen für Maßnahmen im Asyl- und Aufnahmesystem eines Mitgliedstaates mit Umsetzungsfrist zu beschließen. Sollten diese Empfehlungen nicht umgesetzt werden, kann die Europäische Kommission eigene Empfehlungen erlassen. Das Verfahren kann letztlich in ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH münden, welches von der Europäischen Kommission als „Hüterin der Verträge“ eingeleitet werden kann.

Nachdem einige Mitgliedstaaten gegenüber dem Monitoring Mechanismus sehr kritisch eingestellt waren, musste die portugiesische Ratspräsidentschaft einige Zugeständnisse bzgl. des Monitoring-Mechanismus machen. Daher wird der Monitoring Mechanismus erst mit zweijähriger Verspätung im Dezember 2023 in Kraft treten. Wesentliche Teile des Mechanismus können überhaupt erst dann in Kraft treten, wenn eine Einigung über eine Nachfolgeregelung zur aktuellen Dublin Verordnung erzielt wird. Dies war ein rein politischer Kompromiss, um die erforderliche qualifizierte Mehrheit im Rat erreichen zu können.

Weitere neue Aufgabenbereiche der Agentur

Neben dem Monitoring Mechanismus stellt die Entsendung von Expertenteams einen Schwerpunkt der Arbeit der EUAA dar. Zu diesem Zweck wird ein Expertenpool mit 500 Expert:innen aus allen Mitgliedstaaten eingerichtet, wobei jeder Mitgliedstaat eine nach einem Schlüssel festgelegte Zahl an Expert:innen zu Verfügung stellen muss, die jederzeit von der Agentur abgerufen werden können. Österreich hat dabei 15 Expert:innen zu stellen. Dadurch soll ermöglicht werden, den Anteil nationaler Expert:innen, der in den vergangenen Jahren sukzessive zurückgegangen ist und durch externe Expert:innen kompensiert werden musste, in Zukunft wieder zu erhöhen.

Nachdem es in der EU weiterhin eine sehr unterschiedliche Entscheidungspraxis der einzelnen Mitgliedstaaten in Asylverfahren gibt, wurde eine Rechtsgrundlage in der EUAA Verordnung geschaffen, wonach die Agentur sogenannte „Guidance Notes“ zu den wichtigsten Herkunftsstaaten verfassen soll. Diese Entscheidungsleitlinien sollen den Mitgliedstaten das Gefährdungspotential für einzelne Gruppen darlegen. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, diese vom Verwaltungsrat beschlossenen „Guidance Notes“ für Asylentscheidungen zu berücksichtigen, auch wenn es bei der alleinigen Entscheidungskompetenz der nationalen Behörden der Mitgliedstaaten bleibt.

Abschließend bietet die neue Verordnung auch einen sehr breiten Handlungsspielraum für die EUAA bei Aktivitäten in der externen Dimension. Die Agentur soll vor allem die operative Zusammenarbeit mit Drittstaaten stärken und unter anderem beim Aufbau von Kapazitäten im Asyl- und Unterbringungsbereich unterstützen. Hierfür können auch eigene EUAA Verbindungsbeamte in Drittstaaten entsandt werden, wobei die geografischen Schwerpunktsetzungen noch offen sind.

Das europäische Asylsystem ist weiterhin unvollendet

Die neue Asylagentur, die in der Anfangsphase über ein Budget von über 170 Mio. € und rund 500 Mitarbeiter:innen verfügen wird, stellt einen wesentlichen Eckpfeiler für ein funktionierendes EU Asylsystem dar. Wenngleich die Agentur noch über keine echten Entscheidungskompetenzen in Verfahren verfügt, kann sie allein durch den Monitoring Mechanismus oder den neuen Expertenpool wesentlich dazu beitragen, dass es zu einer weiteren Harmonisierung der nationalen Asylsysteme kommt. Die neue Agenturverordnung kann jedoch nur ein erster Schritt sein. Ohne eine politische Einigung auf zentrale Elemente des GEAS, wie eine Nachfolgeregelung der bestehenden Dublin VO mit einem echten Solidaritätsmechanismus, die neue EURODAC-VO, die neue Verfahrens-VO, sowie dringend erforderliche Maßnahmen gegen Sekundärmigration innerhalb der EU wird das gemeinsame europäische Asylsystem unvollendet bleiben. Es liegt nunmehr an der französischen Ratspräsidentschaft wesentliche Fortschritte in diesen Bereichen zu erzielen.