Eine Novelle zum Familienlastenausgleichsgesetz (idF FLAG), derzufolge Personen im Grundversorgungsbezug von Leistungen der Familienbeihilfe ausgeschlossen werden sollen, wird derzeit im Parlament diskutiert und soll Medienberichten zufolge Ende des Sommers beschlossen werden. Betroffen sind davon insbesondere Kinder aus der Ukraine, Kinder mit Aufenthaltsberechtigung (Plus) nach §§ 55ff AsylG 2005 sowie Kinder mit subsidiärem Schutzstatus, wobei die genannte Einschränkung für letztere Personengruppe bereits nach der alten Rechtslage bestand. Der vorliegende Beitrag soll die geplanten einschlägigen Bestimmungen des FLAG aus unions- sowie verfassungsrechtlicher Perspektive beleuchten.

Grundversorgung als Ausschlusskriterium für die Familienbeihilfe

In den Erläuternden Bemerkungen zum Gesetzesentwurf wird festgehalten, dass Eltern, die Grundversorgungsleistungen beziehen „mangels Unterhaltsleistungen für ihre Kinder“ vom Anspruch auf Familienbeihilfe ausgenommen werden sollen. Die wirkungsorientierte Folgenabschätzung zur Novelle spezifiziert das dahingehend, dass eine „parallele Gewährung staatlicher Leistungen für dieselben elterlichen Unterhaltsleistungen“ beendet werden soll. Zu Recht wird von vielen Hilfsorganisationen im Rahmen des Begutachtungsverfahrens darauf hingewiesen, dass die Leistungen der Grundversorgung (145 Euro monatlich pro Kind) keinesfalls unterhaltsdeckend sind und die Gewährung von Familienbeihilfe zur Vermeidung von Kinderarmut beiträgt (vgl etwa die Stellungnahme der Diakonie Österreich, welche von der Autorin mitverfasst wurde). Vor dem Hintergrund, dass Personengruppen im Sozialhilfebezug Familienbeihilfe als Zusatzleistung erhalten können (vgl § 7 Abs 4 Sozialhilfe-Grundsatzgesetz), erscheint zudem fraglich, wie sich eine Andersbehandlung von Grundversorgungsbezieher:innen sachlich rechtfertigen ließe. Da bei Kindern mit den oben genannten Aufenthaltstiteln jedenfalls nicht von einem geringeren Unterstützungsbedarf ausgegangen werden kann (eher im Gegenteil), könnte allenfalls deren Aufenthaltsstatus als sachliche(?) Rechtfertigung für eine Ungleichbehandlung herangezogen werden. Hier wäre allerdings zu bedenken, dass gemäß § 3 Abs 2 FLAG Personen mit – ebenfalls befristeten – Aufenthaltstiteln sehr wohl Zugang zur Familienbeihilfe haben. Und wenn man als Argument nehmen möchte, dass Personengruppen im Grundversorgungsbezug einen stärkeren Anreiz zur Arbeitsaufnahme bräuchten als Sozialhilfebezieher:innen, wäre zu entgegnen, dass eine Kürzung der Familienleistungen keinesfalls geeignet scheint, das Ziel einer rascheren Arbeitsmarktintegration zu erreichen (vgl im Detail die Stellungnahme der Caritas Österreich im Begutachtungsverfahren, welche aufzeigt, dass die Folge der Novelle eher bedeuten würde, dass Personen in organisierte Grundversorgungsquartiere ziehen müssen, was sich idR negativ auf die Arbeitsaufnahme auswirken würde).

Unionsrechtliche Vorgaben für Personen mit Asyl- oder subsidiärem Schutzstatus

Klar erscheint die Rechtslage jedenfalls für die Personengruppen, die von der Verordnung (EU) 2024/1347 (idF: Statusverordnung) erfasst sind, deren Art 31 Abs 1 besagt, dass Personen, denen internationaler Schutz gewährt wurde, hinsichtlich der sozialen Sicherheit und der Sozialhilfe wie Staatsangehörige des ihnen internationalen Schutz gewährenden Mitgliedstaats behandelt werden müssen. Dahingehend unterscheidet sie sich von ihrer Vorgängerbestimmung (Art 29 Abs 1 Statusrichtlinie), die lediglich eine Gleichbehandlung bei Leistungen der Sozialhilfe vorsah. Bei der Familienbeihilfe handelt es sich unionsrechtlich betrachtet um eine Leistung der sozialen Sicherheit (vgl R. C-328/20, Kommission/Österreich [Indexierung von Familienleistungen], ECLI:EU:C:2022:468, Rn 42). Die Ausnahmebestimmung des Art 31 Abs 2 Statusverordnung, derzufolge Sozialhilfeleistungen bei subsidiär Schutzberechtigten auf Kernleistungen eingeschränkt werden dürfen, greift daher nicht. Das unionsrechtliche Gleichstellungsgebot wird allerdings missachtet, wenn für minderjährige Kinder in österreichischen Familien, deren Unterhalt – im Rahmen der Sozialhilfe – staatlich unterstützt ist, Familienbeihilfe bezogen werden kann, für subsidiär schutzberechtigte Kinder im Grundversorgungsbezug hingegen nicht. Dass es sich bei der Grundversorgung und der Sozialhilfe um – was das Ziel der Existenzsicherung angeht – vergleichbare Systeme handelt, wurde bereits höchstgerichtlich bestätigt (zB VwGH 15.12.2011, 2008/10/0001). Eine unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung scheint vor diesem Hintergrund offenkundig.

Dies gilt ebenso für Personen mit Asylstatus, die sich in den ersten vier Monaten nach Statuszuerkennung in der Regel noch im Grundversorgungsbezug befinden und von der Neuregelung des FLAG genauso betroffen wären. In Bezug auf diese Personengruppe hat sich der VwGH bereits mit dem gleichzeitigen Bezug von Grundversorgungsleistungen und Familienbeihilfe auseinandergesetzt (vgl VwGH 13.11.2024, Ra 2021/17/0047, wo es darum ging, dass das Land Steiermark die Familienbeihilfe nach Statusgewährung auf die Grundversorgung anrechnen wollte). Der VwGH kommt hier zu dem Schluss, dass ein Parallelbezug von Familienbeihilfe und Grundversorgung im Lichte des damals einschlägigen Art 29 Abs 1 Statusrichtlinie (sowie Art 23 GFK) geboten ist. Dafür, dass es sich hier um komplementäre Leistungen handelt, spricht auch, dass der Verfassungsgerichtshof (vgl VfSlg. 20.297/2018) bereits ausgesprochen hat, dass die Existenzsicherung von Kindern „in der Regel nicht mit der Familienbeihilfe allein bestritten werden [kann]“.Gleichzeitig scheint der Verfassungsgerichtshof einer Berücksichtigung der Familienbeihilfe bei der Bemessung von Sozialhilfeleistungen nicht generell auszuschließen, wenn diese demselben Zweck wie die Familienbeihilfe dienen (vgl VfGH 12.12.2019, G 164/2019-25, wo die Familienbeihilfe als „wesentlicher Teil der Gesamtleistung“ bezeichnet wird). Es sollte jedenfalls darauf geachtet werden, dass die „Gesamtleistung“ ausreichend bemessen ist, um die bestmögliche Entwicklung und Entfaltung des Kindes iSv Art 1 B-VG Kinderrechte nicht zu beeinträchtigen.

Judikatur zum Familienbeihilfebezug bei Leistungsdeckung durch die öffentliche Hand

Der Vollständigkeit halber sei festgehalten, dass es durchaus ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist, dass bei einer Leistungsdeckung der „typischen Unterhaltsansprüche“ durch die öffentliche Hand keine Familienbeihilfe zu gewähren ist. Dies allerdings bis dato nur in Konstellationen, in denen erwachsene Kinder zwischen 18 und 24 Jahren selbst Familienbeihilfe für sich beantragten, obwohl ihr Unterhalt bereits gedeckt war, etwa im Rahmen des Präsenzdienstes (VwGH 21.9.2006, 2004/15/0103), in Strafhaft (VwGH 29.4.2013, 2011/16/0173) oder bei Bezug einer Beihilfe nach § 35 Abs 1 AMSG zur Deckung des Lebensunterhalts (DLU) (VwGH 5.9.2019, Ra 2017/16/0160). Auch die Grundversorgung von erwachsenen subsidiär Schutzberechtigten wird – wenig überzeugend, vor allem wenn man sich den Umfang einer AMS-Leistung im Vergleich ansieht – für unterhaltsdeckend befunden (VwGH 25.02.2016, Ra 2014/16/0014; VwGH 19.03.2026, Ra 2025/16/0041). Beide Entscheidungen verweisen zum „Umfang der Grundversorgung“ auf eine Entscheidung des VwGH aus dem Jahr 2011, in der davon ausgegangen wird, dass Grundversorgungsleistungen jedenfalls die „Unterbringung in geeigneten Unterkünften“ beinhalten (vgl VwGH 29.9.2011, 2011/16/0065), obwohl mittlerweile der Großteil der subsidiär Schutzberechtigten (in Wien) für lediglich 165 Euro Mietzuschuss in privat angemieteten Wohnungen lebt.

Bei minderjährigen Kindern wurde (abseits von § 3 Abs 4 FLAG) eine entsprechende Kostendeckung durch die staatliche Hand bis dato nur bei einer Fremdunterbringung des Kindes, etwa durch die Kinder- und Jugendhilfe, angenommen (für einen Judikaturüberblick vgl VwGH 31.1.2023, Ro 2020/16/0048, Rn 19 f). Dass eine staatliche Unterstützung von Familien mit minderjährigen Kindern im Rahmen der allgemeinen Existenzsicherung generell anspruchsvernichtend wirkt, wurde allerdings nicht festgestellt – ganz im Gegenteil normiert der Gesetzgeber, wie eingangs bereits erwähnt, dass Familienbeihilfe jedenfalls (zumindest derzeit noch) zusätzlich zu Leistungen der Sozialhilfe zu gewähren ist (vgl § 7 Abs 4 Sozialhilfe-Grundsatzgesetz).

Ausblick

Ungeachtet der Flut an kritischen Stellungnahmen (ua des BKA-Verfassungsdienstes) ist davon auszugehen, dass die wesentlichen Inhalte der Novelle wie geplant beschlossen werden. Zumindest für die Gruppe der subsidiär Schutzberechtigten sind allerdings einige Anträge auf Familienbeihilfe – unmittelbar gestützt auf Art 31 Abs 1 Statusverordnung – bereits beim Finanzamt anhängig. Auf eine unionsrechtskonforme Interpretation des FLAG durch das Bundesfinanzgericht bleibt zu hoffen. Diesfalls wäre für den Zeitraum ab 12. Juni eine rückwirkende Beantragung der Familienbeihilfe für die gesamte Zielgruppe möglich (vgl § 10 Abs 3 FLAG, der eine rückwirkende Gewährung bis zu fünf Jahre lang zulässt).