An der belarussischen Grenze zu Lettland, Litauen und Polen spielt sich seit mehr als einem halben Jahr eine humanitäre Tragödie ab. Migrant:innen werden vom Lukaschenko-Regime bewusst dorthin verbracht, um Druck auf die betroffenen Mitgliedstaaten und damit die Europäische Union auszuüben. Einen „hybriden Angriff“ nennt die Europäische Kommission dieses Vorgehen in ihrem am 1. Dezember 2021 veröffentlichten Vorschlag an den Rat für einen Beschluss über vorläufige Sofortmaßnahmen zugunsten von Lettland, Litauen und Polen gemäß Artikel 78 (3) AEUV.

Der Vorschlag muss unter anderem vor dem Hintergrund gesehen werden, dass auch im Jahr 2015 Sofortmaßnahmen gemäß Artikel 78 AEUV zugunsten Italiens und Griechenlands erlassen wurden. Damals wurde aber statt einer härteren Abschottungspolitik an den europäischen Grenzen der Weg der Umsiedlung („Relocation“) von bis zu 160.000 Schutzsuchenden aus besonders betroffenen Staaten gewählt. Auch das wäre hinsichtlich der aktuellen Situation ein gangbarer Weg gewesen – vor allem angesichts dessen, dass die vorgesehenen Quoten von 2015 nicht annähernd erfüllt wurden.

Im Gegenteil dazu sieht der aktuelle Vorschlag jedoch verschiedene Abweichungen vom geltenden europäischen Asylrecht vor, die eher als eine Legitimierung der eigentlich unionsrechtswidrigen Abschottungsmaßnahmen der betroffenen Mitgliedstaaten wirken. Es ist somit wenig überraschend, dass der Vorschlag breite Kritik auslöste. Denn die darin vorgeschlagenen Maßnahmen sind nicht nur ineffektiv, sondern auch ein weiterer Schritt, mit dem sich die EU von ihren Grundprinzipien und humanitären Werten entfernt, auf welchen das geltende Asylsystem fußt.

Dem wird die Krone aufgesetzt, indem der Vorschlag die kritische Haltung des Europäischen Parlaments zu verwandten Vorschlägen im sogenannten „New Pact“ missachtet, die dort gerade verhandelt werden. Knapp nach dem Vorschlag über die Sofortmaßnahmen im Dezember 2021 schickte die Kommission zwei weitere Vorschläge für den Schengener Grenzkodex ins ordentliche Gesetzgebungsverfahren, die ECRE veranlassten, das europäische Asylsystem mit einer „reductio ad absurdum“ zu diagnostizieren. Der legistische Aktivismus der Kommission zeichnet durchaus ein verwirrtes (und verwirrendes) Bild. Deswegen, der Reihe nach…

Inhalt der vorgeschlagenen Sofortmaßnahmen zugunsten von Lettland, Litauen und Polen

Mit den vorgeschlagenen Sofortmaßnahmen könnte die Registrierung von Schutzsuchenden bis zu vier Wochen dauern und ausschließlich an dafür vorgesehenen Registrierstellen an der Grenze erfolgen, anstatt gemäß Artikel 6 der Asylverfahrensrichtlinie (AsylVfRL) innerhalb von drei Werktagen bei der zuständigen Behörde bzw sechs Werktagen, falls der Antrag bei einer unzuständigen Behörde gestellt wurde.

Weiters sieht der Vorschlag vor, dass umstrittene Grenzverfahren sowohl hinsichtlich der Zuständigkeit als auch der Begründetheit der betroffenen Anträge geführt werden dürfen. Dies ist de lege lata nur unter eingeschränkten Bedingungen zulässig, vor allem hinsichtlich der Begründetheit (vgl Art 31 (8) und 41 (1) AsylVfRL). Während solche Entscheidungen an sich innerhalb von vier Wochen zu treffen sind (vgl Art 43 (2) AsylVfRL), können Antragstellende nach dem Vorschlag bis zu 16 Wochen an der Grenze angehalten werden. In dieser Zeitspanne sollen sowohl das erstinstanzliche Verfahren als auch etwaige Rechtsmittel erledigt werden. Gleichzeitig würde die automatische aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln bzw das Aufenthaltsrecht während der Rechtsmittelfrist eingeschränkt und müsste ein Gericht über sie entscheiden.

Auch würden die Sofortmaßnahmen einen geringeren Standard an materiellen Leistungen als Artikel 17 und 18 der Aufnahmerichtlinie erlauben. Sie verlangen von den Mitgliedstaaten lediglich, die Grundbedürfnisse zu decken, „insbesondere in Bezug auf Nahrungsmittel, Wasser, Kleidung, angemessene medizinische Versorgung und vorübergehende Unterkünfte, die an die saisonalen Witterungsbedingungen angepasst sind” unter „uneingeschränkter Achtung der Menschenwürde“.

Zugegebenermaßen würden selbst diese niedrigen Standards eine Verbesserung der aktuellen Lage an der belarussischen Grenze bedeuten, sollte die Kommission überhaupt in der Lage sein, sie zu implementieren. Derzeit missachten Litauen, Lettland und Polen das geltende europäische Asylrecht in einem extremen Ausmaß. Die Europäische Grundrechteagentur (FRA), UNHCR sowie der Europäische Flüchtlingsrat (ECRE) hegen daher begründete Bedenken, dass die Sofortmaßnahmen die Missachtung von Grundrechten weiter begünstigen würden. Denn, obwohl der Entwurf auf dem Papier teils Verbesserungen zum status quo verspricht, ist deren Umsetzung nicht garantiert.

Verwandte Vorschläge im „New Pact“ und Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament

Bereits in den Vorschlägen des „New Pact“ vom September 2020 spielt die Ausweitung von Grenzverfahren eine zentrale Rolle. Der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Europäischen Parlaments hat erst vor Kurzem seine Änderungsvorschläge in erster Lesung zu den entsprechenden Entwürfen veröffentlicht. Insbesondere jene zum Asylverfahren und zum Krisenmechanismus wurden Ende 2021 – also zeitnahe zum Vorschlag über die Sofortmaßnahmen – bekannt und beinhalten zahlreiche Anmerkungen hinsichtlich der angedachten Grenzverfahren.

Zusätzlich schickte die Kommission im Dezember 2021 weitere Vorschläge für eine Novelle des Schengener Grenzkodex und einen damit zusammenhängenden permanenten Notmechanismus für die „Instrumentalisierung“ von Migrant:innen in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Dieser Vorschlag für eine allgemeine Verordnung deckt sich weitgehend mit jenem für die Sofortmaßnahmen zugunsten von Lettland, Litauen und Polen und würde derartige Maßnahmen auch anderen Mitgliedstaaten, wie Griechenland oder Italien, dauerhaft zugänglich machen. Es ist daher fraglich, inwiefern der Ausnahmecharakter der Maßnahmen bleiben würde.

Genauso wie der „New Pact“ unterliegen diese beiden Vorschläge dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und eine Einigung wird wohl noch längere Zeit in Anspruch nehmen. Die aktuellen Sofortmaßnahmen im Hinblick auf Weißrussland sollen jedoch in der Form eines Ratsbeschlusses ergehen. Das Europäische Parlament wird hier gemäß Artikel 78 (3) AEUV lediglich durch ein Konsultationsverfahren eingebunden. Aufgrund der vielen Berührungspunkte und Überlappungen mit den derzeit im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren steckenden Vorschlägen wirkt das Vorgehen wie ein demokratierechtlich problematischer Versuch, die vom Europäischen Parlament geäußerten Bedenken bzw das – zugegebenermaßen langwierige – ordentliche Gesetzgebungsverfahren zu übergehen.

Menschenrechtskonform und politisch „smart“?

Im Jänner 2022 empfing der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres Vertreter:innen der Europäischen Kommission, FRA, UNHCR und ECRE zu einem Meinungsaustausch über die vorgeschlagenen Sofortmaßnahmen zugunsten von Lettland, Litauen und Polen.

Obwohl der Vorschlag mehrfach betont, im Einklang mit den Grundrechten und Grundsätzen der Union sowie den völkerrechtlichen Verpflichtungen zu stehen, ist das zu bezweifeln, wie sowohl die FRA, UNHCR als auch ECRE gegenüber der Kommission darlegten. Die Bedenken betreffen zusammengefasst den faktischen Zugang zu Asylverfahren, die Wahrscheinlichkeit von Freiheitsbeschränkungen in Zusammenhang mit Grenzverfahren, die mangelnden Vorkehrungen gegenüber vulnerablen Gruppen, die Einschränkung von Verfahrensrechten, schwindende Unterbringungsstandards, unzureichenden Zugang von beratenden und beobachtenden Einrichtungen sowie die erhöhte Gefahr von Pushbacks und Refoulement an den EU-Grenzen.

In diesem Zusammenhang ist auch die Sprache des Vorschlags bemerkenswert. Es werden abstrakte Begriffe wie „hybrider Angriff” und „Notstand” verwendet, welche geeignet sind, kriegsähnliche Zustände implizit als gegeben zu erachten. Im Erwägungsgrund 5 des Vorschlags wird sogar ausgeführt, dass die Instrumentalisierung von Schutzsuchenden durch Weißrussland eine „echte Bedrohung” darstelle und die Sicherheit der Union gefährde. Ob diese Annahmen der Sachlage entsprechen, sei an dieser Stelle angezweifelt.

Die gewählte Sprache impliziert jedenfalls den Wunsch der Kommission, ihre Maßnahmen mit beträchtlichen negativen Auswirkungen auf die Personen an der Grenze zu legitimieren, indem sie Schutzsuchende zur „Waffe“ stilisiert und den außergewöhnlichen Charakter und die Gefahr der eigenen Situation betont. Politisch mag das auf den ersten Blick vielleicht „smart“ erscheinen. Rechtlich kann es aber nicht davon ablenken, dass in der Umsetzung der Sofortmaßnahmen eine Verletzung des absolut geltenden Folterverbots droht – insbesonders, wenn vulnerablen Gruppen der Zugang verwehrt und sie von humanitärer Hilfe abgeschnitten werden. Auf den zweiten Blick zeigt sich daher, dass die EU durch ein solches Vorgehen ihre eigene Glaubhaftigkeit im Hinblick auf humanitäre Werte weiter untergräbt.

EK Vizepräsident Schinas und Kommissarin Johansson bestätigten dem Ausschuss gegenüber, dass sich die Situation an der belarussischen Grenze im Jänner bereits beruhigt habe. Sie befanden die Sofortmaßnahmen jedoch weiterhin als notwendig, um der „einzigartigen“ Situation an der belarussischen Grenze effektiv begegnen zu können. Das Festhalten am Vorschlag erscheint aber über die menschenrechtlichen Bedenken hinaus politisch nicht sinnvoll: Wie oben bereits dargelegt, wird die demokratische Legitimation durch die Ausklammerung des Europäischen Parlaments geschwächt. Selbst die betroffenen Mitgliedstaaten, welchen die Sofortmaßnahmen eine Erleichterung verschaffen sollten, mussten erst von deren Sinnhaftigkeit überzeugt werden. Zusätzlich äußert ECRE Bedenken hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit von parallelen Asylsystemen und warnt zu Recht vor der Unterwanderung der europäischen Rechtsordnung, die gerade im Asylbereich unter chronischen Umsetzungsmängeln leidet. Soviel nur zu den „innenpolitischen“ Problemen, die der Kommissionsvorschlag mit sich bringt.

Außenpolitisch ist gegenüber Weißrussland allein durch diese Maßnahme keine Verbesserung zu erwarten. Bereits jetzt versuchen die betroffenen Mitgliedstaaten, ihre Grenzen abzuriegeln. Inwiefern die Sofortmaßnahmen zur Legitimierung dieses Vorgehens das „Katz-und-Maus-Spiel“ mit dem Lukaschenko-Regime beenden könnten, ist daher völlig unklar. Im Gegenteil wird derzeit erneut unter Beweis gestellt, wie einfach erpressbar die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten durch ungehinderte Migrationsbewegungen – selbst im kleineren Rahmen – sind. Die verzweifelten Versuche der betroffenen Mitgliedstaaten, irreguläre Migration abzuwenden, und die damit verbundenen Rechtsbrüche an den Grenzen malen zudem ein Bild einer unglaubwürdigen, uneinigen und schwachen Union, die ihre eigenen Werte und ihre eigene Rechtsordnung kaum ernst nimmt.

Ob all diese Kosten in einem politisch vertretbaren Verhältnis zum Resultat von einigen tausend Migrant:innen weniger auf europäischem Boden stehen, ist daher jedenfalls fragwürdig.

Schluss

Die Lösung für das Dilemma an der Grenze, sowohl auf der menschenrechtlichen als auch der politischen Ebene, wäre ein System, das auf Rechtstreue sowie Solidarität und Zusammenhalt im Inneren abstellt, anstatt sich in Abhängigkeit von Drittstaaten zu begeben und dabei die Spaltungstendenzen innerhalb der Union weiter zu begünstigen. Für die nahe Zukunft scheint dies jedoch eine Utopie zu bleiben.

Sollte die Kommission ihre Rolle als Vertreterin der Interessen der Europäischen Union und als Hüterin des Unionsrechts noch ernst nehmen, wäre ihr dennoch anzuraten, eklatante Brüche des Unionsrechts zu ahnden, statt sie in verzweifelnden Verrenkungen zu legitimieren.