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„Pushback“ – Rechtliches über das „Unwort des Jahres“ 2021 (Teil I)

30. Juni 2022 in Beiträge
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Tags: Außengrenze, EGMR, Grenze, Non-Refoulement, Pushbacks, Recht auf Asyl, Zurückweisung

  • Dr.in Sibel Uranüs, LL.M. (Columbia) ist Mitbegründerin des Blog Asyl und in der Rechtsabteilung von UNHCR Österreich tätig, wo sie u.a. zu Fragen des internationalen Flüchtlingsschutzes bei Fortbildungsveranstaltungen für Rechtsberater:innen, Richter:innen und Referent:innen des BFA vorträgt.


„Pushback“ wurde zum deutschen Unwort des Jahres 2021 gekürt. Auch im Jahr 2022 erfolgen nahezu wöchentlich Berichterstattungen zu dramatischen Vorkommnissen an den EU-Außengrenzen. Und auch wenn das Problem oft entfernt klingt, so zeigten die jüngst gerichtlich festgestellten widerrechtlichen Zurückweisungen an den österreichischen Grenzen sowie ein Bericht der Menschenrechtskommissarin des Europarats, dass Pushbacks auch hierzulande vorkommen.

In Berichterstattungen werden Themen wie Grenzschutz, Migrationsströme und Pushbacks vermengt, sodass oft unklar bleibt, was Pushbacks eigentlich sind und wieso diese (immer) Menschenrechte verletzen und unzulässig sind. Der vorliegende Beitrag soll die völker- und unionsrechtlichen Vorgaben darstellen und die daraus entstehenden rechtlichen Grundlagen für Zurückweisungen an österreichischen Grenzen liefern.

Was sind Pushbacks?

Pushbacks sind Zurückweisungen von Schutzsuchenden in das Hoheitsgebiet eines anderen Staats, ohne diesen die Möglichkeit zu geben, einen Asylantrag zu stellen. Dies umfasst staatliche Maßnahmen im Grenzgebiet auf Land und See. Sowohl UNHCR als auch nationale Gerichte warnen vor einer „Normalisierung“ bzw. „teilweise[n] methodisch[en] Anwendung“ dieser Praktiken, da diese internationales, europäisches und nationales Recht verletzen.

Internationales Recht

„Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen“, so sieht es Art. 14 Abs. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) vor. Die AEMR stellt jedoch kein bindendes Recht dar und sieht auch bloß ein Recht, um internationalen Schutz anzusuchen, und keinen Rechtsanspruch auf Asyl vor (siehe dazu im Detail Fremuth, Access Denied? – Human Rights Approaches to Compensate for the Absence of a Right to be Granted Asylum, S. 85ff). Die Pflicht, Ersuchen um internationalen Schutz entgegenzunehmen und vor einer Zurückweisung zu prüfen, ergibt sich jedoch aus dem Grundsatz des Gebotes der Nichtzurückweisung („Non-Refoulment“). Dieser im internationalen, regionalen und nationalen Recht verankerte Grundsatz bindet Staaten an entsprechende Prüfungen möglicher Risiken einer Rückkehr in das Herkunftsland. So verbietet Art. 33 Genfer Flüchtlingskonvention die Ausweisung und Zurückweisung über die Grenzen von Gebieten, wenn dort das Leben oder die Freiheit bedroht sein würde. Das Verbot der Aus- und Zurückweisung schützt Flüchtlinge und Schutzsuchende gleichsam (siehe UNHCR EXCOM Beschluss Nr. 6). Der Grundsatz findet sich zudem in Art. 13 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte und Art. 3 der Konvention gegen Folter. Folglich sind, unabhängig davon, ob das Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft an der Grenze oder im Staatsgebiet erfolgt,  gewisse Grundanforderungen an das Verfahren (wie etwa der Zugang zu einem Rechtsbehelf mit ggf. automatischer aufschiebender Wirkung) sicherzustellen (vgl. UNHCR EXCOM Beschlüsse Nr. 8 und Nr. 30 sowie diese UNHCR- Kurzanalyse).

EMRK

Wenngleich das Recht, Asyl zu beantragen, in der EMRK keine Erwähnung findet, ist es dennoch durch darin genannte Rechte und auch andere europäische Rechtsakte geschützt. Der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) folgend, ist die Ausweisung in ein Land, in dem unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht, von Art. 3 EMRK – der eine solche Behandlung verbietet – umfasst. Da Staaten typischerweise nicht an der Grenze erkennen können, ob eine solche Gefahr vorliegt oder nicht, ist bei Personen die einen Asylantrag stellen bzw. stellen möchten, eine zumindest vorübergehende Aufenthaltsgewährung zur Prüfung der Umstände im Einzelfall (und ggf. Gewährung des Zugangs zum Asylverfahren) erforderlich. Welche Verpflichtungen Staaten in dieser Prüfung treffen, hat der EGMR in einer Reihe von Entscheidungen zu Art. 3, aber auch in Verbindung mit Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK (Verbot der Kollektivausweisungen) und/oder Art. 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde) geprüft und dabei Schutzpflichten identifiziert. Die Menschenrechtskommissarin des Europarats warnte in ihrem kürzlich ergangenen Bericht vor einer systemischen Anwendung von Pushbacks an Europas See- und Landgrenzen und der zunehmenden Entfernung von rechtlichen Verpflichtungen. Dies kann auch in der mannigfaltigen Judikatur des EGMR zu unterschiedlichen Pushback-Fallkonstellationen erkannt werden; wie etwa zum Aufgriff von Flüchtlingen auf hoher See durch die italienische Küstenwache und direkter Zurückverbringung in das Herkunftsland (Hirsi Jamaa und andere gegen Italien), zur Nichtgewährung des Ausschiffens am Hafen zur Verhinderung der Asylantragstellung (Kebe und andere gegen Ukraine), der Nichtgewährung der Einreise an der Grenze trotz Vorlage eines schriftlichen Asylantrages (M.A. und andere gegen Litauen), oder dem Ausnahmefall in dem eine Kollektivausweisung keine Verletzung der EMRK begründete (N.D. und N.T. gegen Spanien). Die letztgenannte Entscheidung, die den Versuch von Geflüchteten, den Grenzzaun zu Spanien zu überqueren, als widerrechtlich und den Schutzsuchenden vorwerfbar und folglich nicht als Pushback qualifizierte, wurde als Rückschlag im Flüchtlingsschutz, „grünes Licht für Pushbacks an den europäischen Grenzen“ bezeichnet und äußerst kontrovers diskutiert.

Doch welche Pflichten treffen den Staat, um die menschenrechtlichen Erfordernisse zu erfüllen? Die sich aus der Judikatur des EGMR ergebenden Schutzpflichten der Staaten lassen sich wie folgt zusammenfassen: Es ist nicht notwendig, das Schutzersuchen explizit zum Ausdruck zu bringen, sondern es reicht aus, wenn Umstände auf die Schutzsuche hindeuten (D. gegen Bulgarien, oder vgl. Hirsi Jamaa und andere gegen Italien). Um festzustellen, ob internationaler Schutz gesucht wurde, stellte der EGMR neben dem Akt der Grenzpolizei auch auf die Angaben der Beschwerdeführer:innen sowie Berichterstattungen zur Situation an der Grenze und zu dortigen etwaigen systematischen Praktiken ab (siehe M.A. und andere gegen Litauen oder Hirsi Jamaa und andere gegen Italien). Zudem ist ein effektiver Zugang zum Verfahren inklusive Beschwerderecht zu gewährleisten (M.S.S. gegen Belgien und Griechenland, sowie Sharifi und andere gegen Italien und Griechenland) und Staaten haben sicherzustellen, dass ggf. während dieses Verfahrens der Aufenthalt gewährt wird (D.A. und andere gegen Polen). Diese Pflichten sind unabhängig davon anwendbar, wohin die Person zurückgewiesen werden soll. So wurde in Ilias und Ahmed gegen Ungarn (Rn. 129) festgehalten, dass „in Fällen, in denen sich die Behörden entschieden haben, Asylwerber in einen Drittstaat auszuweisen, […] die Verantwortlichkeit des Vertragsstaats hinsichtlich seiner Pflicht aufrecht [bleibt], sie nicht abzuschieben, wenn stichhaltige Gründe für die Annahme vorliegen, dass sie durch eine solche Handlung entweder direkt (also in diesem Drittstaat) oder indirekt (z.B. im Herkunftsland oder einem anderen Land) einer insbesondere Art. 3 EMRK widersprechenden Behandlung ausgesetzt würden.“ Dies bedeutet selbstverständlich nicht, dass in jedem Fall eine inhaltliche Prüfung des Antrages erfolgen muss (siehe dazu Ilias und Ahmed gegen Ungarn, insb Rn. 134-137), sondern lediglich, dass die Pflichten des Art. 3 EMRK auch in jenen Fällen bestehen, in denen die schutzsuchende Person uU in ein Land zurückgeführt werden soll, welches durch den Staat als „sicherer Drittstaat“ anerkannt und/oder in welches durch multi- bzw. bilaterale Abkommen eine Rückführung ermöglicht werden soll. Bei einer Ausweisung in einen Drittstaat bei Asylantragsstellung ist folglich stets das Asylsystem und die Situation in dem jeweiligen Drittstaat zu prüfen (siehe Ilias und Ahmed gegen Ungarn, Rn. 138 und 152). Auch aus Sicht von UNHCR ist stets eine Einzelfallprüfung vorzunehmen, bevor eine Person in einen Drittstaat zurückgeführt wird (auch in Fällen, in denen ein Rückübernahmeabkommen besteht), um dem Risiko von „Ketten-Refoulment“ bzw. indirektem Refoulment entgegenzuwirken.

Europarecht

Das „Recht auf Asyl“ ist explizit in Art. 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vorgesehen, welche in Art. 19 auch das Non-Refoulement Prinzip sowie die Unzulässigkeit von Kollektivausweisungen regelt. Spezifischere Regelungen, die Pushbacks verhindern und den Zugang zu einem fairen Asylverfahren gewährleisten sollen, finden sich in den Regelungen des gemeinsamen europäischen Asylsystems. So geht beispielsweise aus Art. 8 Abs. 1 der Neufassung der EU-Asylverfahrensrichtlinie die Formfreiheit („gibt es Anzeichen dafür“) eines Antrags auf internationalen Schutz deutlich hervor. Dort ist auch vorgesehen, dass Mitgliedstaaten über die Möglichkeit eines Antrags auf internationalen Schutz Informationen zur Verfügung stellen müssen. Und während Erwägungsgrund 8 der EU-Rückführungsrichtlinie das Recht von Mitgliedstaaten, „die Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger sicherzustellen“, anerkennt, steht dieses stets „unter der Voraussetzung, dass faire und effiziente Asylsysteme vorhanden sind [Art. 13], die den Grundsatz der Nichtzurückweisung in vollem Umfang achten [Art. 5].“ Auch der Schengener Grenzkodex verweist in seinen Bestimmungen zur Einreiseverweigerung explizit auf die Ausnahme aufgrund Bestimmungen des Asylrechts (siehe Art. 14 Abs. 1). Auch der EGMR hielt in M.K. und andere gegen Polen fest, dass die europarechtlichen Regelungen, inkl. des Schengener Grenzkodex, das Non-Refoulment Prinzip entsprechend der GFK beinhalten, weshalb es auch bei Grenzkontrollen zu beachten ist und folglich die Garantien des effektiven Zugangs zu einem Verfahren und der Gewährung des Aufenthalts während dieses Verfahrens einzuhalten sind (M.K. und andere gegen Polen, Rn. 180-182).

Resümee

Den obengenannten rechtlichen Verpflichtungen folgend, dürfte klar sein, dass eine Zurückweisung an der Grenze an sehr strenge Schutzpflichten des Staates gekoppelt ist. Schmalz, die die aktuelle Rechtsprechung des EGMR zu widerrechtlichen Zurückweisungen an der Grenze (siehe ZAR 2021, 360) kürzlich einer Analyse unterzog, kam zu dem Schluss, dass der EGMR in seiner Judikatur unterstreiche, „dass Staaten den Zugang zu Schutz bzw. zunächst den Zugang zu einer Prüfung des Asylantrags nicht verhindern dürfen, indem sie Personen an der Grenze bürokratisch abspeisen oder vorgeben, kein Asylbegehren erkennen zu können.“ Nichtsdestotrotz kam es auch in Österreich zuletzt zu Pushbacks, die durch das Landesverwaltungsgericht Steiermark festgestellt wurden, wovon eines der Erkenntnisse kürzlich durch den VwGH bestätigt wurde. Welche Fragen sich hier stellten und welche Regelungen im nationalen Recht zur Anwendung kommen, behandelt Mag.a Stefanie Haller in diesem Beitrag.


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Kommentare

2 thoughts on "„Pushback“ – Rechtliches über das „Unwort des Jahres“ 2021 (Teil I)"

  1. Birgit Einzenberger sagt:

    Heute erging das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) im Fall „Safi and Others v. Greece (application no. 5418/15)“, in dem die Kläger:innen u.a. geltend gemacht haben, dass ein Schiff der griechischen Küstenwache das Fischerboot, auf dem sie sich befunden hatten, mit sehr hoher Geschwindigkeit in türkische Gewässer zurückzudrängen wollte, was das Fischerboot zum Kentern gebracht hat. Der EGMR stellte nunmehr einstimmig eine Verletzung des Rechts auf Leben (Art. 2 Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK) und des Verbots der erniedrigenden Behandlung (Art. 3 EMKR) durch Griechenland fest. Zudem verurteilte der EGMR Griechenland zur Zahlung von insgesamt 330.000 Euro Schadenersatz.

    In der Rechtssache ging es um den Untergang eines Fischerboots mit 27 ausländischen Staatsangehörigen im Jahr 2014 in der Ägäis vor der Insel Farmakonisi, bei dem elf Menschen, darunter auch Verwandte der Kläger:innen, ums Leben kamen. In Bezug auf den von den Kläger:innen geltend gemachten Pushback vertrat der EGMR die Auffassung, dass er sich aufgrund des Fehlens einer gründlichen und wirksamen Untersuchung durch die nationalen Behörden dazu nicht abschließend äußern konnte. Der EGMR stellte aber fest, dass die griechische Staatsanwaltschaft bei der Einstellung des Strafverfahrens gegen Beschuldigte der Küstenwache lediglich erklärt hatte, dass „es keine Praxis des Zurückschiebens als Verfahren zur Entfernung oder zum Abschleppen … in türkische Hoheitsgewässer [gab]…“ während der damalige Minister für Marineangelegenheiten nach Angaben der Kläger:innen erklärt habe, dass die griechischen Behörden „die Migrant:innen auf die türkische Seite zurückschicken“ und die Zahl der Migrant:innen, die von der Küstenwache an der Ankunft in Griechenland gehindert worden, ein „Vielfaches“ der im Vergleichszeitraum in Griechenland festgenommenen 7.000 Migrant:innen gewesen sei. Zudem waren auch weitere Vorwürfe der Kläger:innen von der zuständigen Staatsanwaltschaft nicht geprüft worden.

    Der Gerichtshof stellte abschließend fest, dass die griechischen Behörden keine gründliche und wirksame Untersuchung des Vorfalls durchgeführt hatten, die geeignet gewesen wäre, die Umstände des Untergangs des Bootes aufzuklären, und dass sie nicht alles getan hatten, was vernünftigerweise von ihnen erwartet werden konnte, um den Beschwerdeführer:innen und ihren Angehörigen das nach der EMRK erforderliche Schutzniveau zu gewähren. Zudem seien die zwölf Überlebenden (und nunmehrigen Beschwerdeführer:innen vor dem EGMR) aufgrund der Leibesvisitationen, denen sie bei ihrer Ankunft in Farmakonisi unterzogen worden seien, einer erniedrigenden Behandlung ausgesetzt gewesen.

  2. Birgit Einzenberger sagt:

    Die heutige Presseaussendung des EGMR mit Link zum derzeit nur auf Französisch verfügbaren Urteil im Volltext ist hier abrufbar: https://hudoc.echr.coe.int/eng-press?i=003-7380289-10089391

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