1.      Umstieg in ein Asylverfahren?

Die Massenzustrom-Richtlinie normiert in ihrem Art 17, dass Vertriebene jederzeit auch einen Antrag auf internationalen Schutz stellen können müssen. In welchem Verhältnis stehen aber der vorübergehende Schutz und ein allfälliges Asylverfahren zueinander? Antworten darauf gibt § 22 Abs 8 AsylG 2005. Wenn die Massenzustrom-Richtlinie „zur Anwendung“ oder eine Verordnung nach § 62 AsylG 2005 (Vertriebenen-Verordnung) erlassen wird, ist der Fristenlauf in Asylverfahren von Vertriebenen gehemmt. Das bedeutet, dass Vertriebene, die sich zugleich in einem Asylverfahren befinden, keine Möglichkeit haben, Verletzungen der Entscheidungspflicht in diesem Verfahren durchzusetzen, weil auch die Entscheidungsfrist des BFA gehemmt ist. Deshalb lässt das BFA Anträge von Vertriebenen schlichtweg unbearbeitet. Eine ähnliche Regelung enthält auch das deutsche AsylG: § 32a Abs 1 normiert, dass Asylverfahren ruhen, solange vorübergehender Schutz gewährt wird. Beide Regelungen sind als Umsetzung des Art 19 der Massenzustrom-Richtlinie zu verstehen. Dieser räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, Regelungen vorzusehen, damit die Rechte des vorübergehenden Schutzes nicht mit dem Status eines/einer Asylwerber:in „kumuliert“ werden können. Diese Bestimmung stellt die Grundlage für innerstaatliche Regelungen dar, mit denen offene Asylverfahren ausgesetzt werden können (siehe dazu auch den Blogbeitrag von Daniel Thym).

Interessant ist in diesem Zusammenhang, ob Vertriebene auf ihren vorübergehenden Schutz verzichten und in ein Asylverfahren „umsteigen“ können. Die deutsche Bundesministerin des Innern und für Heimat ist in einem Rundschreiben an die zuständigen Behörden der Ansicht, dass Vertriebene ihr Asylverfahren betreiben können, sofern sie auf ihren vorübergehenden Schutz verzichten. Vergleichbare Anwendungshinweise des österreichischen Bundesministers für Inneres fehlen ebenso wie gesetzliche Regelungen über einen Verzicht. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes bedeutet das aber nicht, dass ein Verzicht generell unzulässig wäre. Unzulässig wäre er nämlich nur dann, wenn gesetzlich etwas Anderes angeordnet ist oder öffentliche Interessen entgegenstehen. Zudem können Anspruchsberechtigte nicht auf gesamte Rechtsverhältnisse verzichten, weil diese nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten enthalten.

Erachtet man vor diesem Hintergrund einen Verzicht auf den vorübergehenden Schutz für zulässig, sind im Einzelfall aber die potentiell negativen Folgen zu bedenken. Der Ausgang eines Asylverfahrens ist nämlich keineswegs gewiss, insbesondere beim Status des/der Asylberechtigen ist zunächst eine aufwendige und individuelle Prüfung notwendig. Solange der Ukraine-Krieg andauert, erhalten Vertriebene außerdem zwar wohl subsidiären Schutz, dieser ist aber teils mit schwächeren Rechten verbunden. Unproblematisch wäre die negative Erledigung eines Antrags auf internationalen Schutz, weil die Massenzustrom-Richtlinie vorsieht, dass der/die Betroffene für die verbleibende Schutzdauer weiterhin vorübergehenden Schutz genießt (Art 19).

2.      Verfahren

Zwar erhalten Vertriebene ex lege vorübergehenden Schutz, allerdings muss dafür geklärt werden, ob der/die Betroffene überhaupt anspruchsberechtigt ist. Der Rat der Europäischen Union geht in seinem Beschluss vom 4. März 2022 davon aus, dass Betroffene nachweisen können sollten, dass sie die Zulassungskriterien erfüllen, indem sie Dokumente vorlegen. Wenn dies nicht möglich sei, sollten die Mitgliedstaaten sie auf das „geeignete Verfahren“ hinweisen (Erwägungsgrund 12).

Weder die Vertriebenen-Verordnung noch die einschlägigen Gesetze enthalten nun aber Regeln, wie festgestellt wird, ob eine Person in den Schutzbereich fällt. Das BFA informiert jedenfalls darüber, dass Betroffene sich zunächst bei bestimmten Polizeidienststellen oder besonderen Aufnahme- oder Registrierungszentren erfassen lassen müssen (die BBU veröffentlichte eine Liste aller Stellen). Fehlen bestimmte Dokumente oder Daten (etwa der Reisepass oder die Geburtsurkunde), werden Betroffene vor das BFA geladen. Wie genau die benötigten Informationen dann allerdings ermittelt werden, bleibt unklar.

Die Kommission empfiehlt den Mitgliedstaaten, ukrainische Behörden unterstützend hinzuzuziehen, wenn die Identität einer Person zweifelhaft ist. Sollte sich die Anspruchsberechtigung nicht rasch feststellen lassen, schlägt die Kommission außerdem vor, die Person einem Asylverfahren zuzuführen. Die Nachweisschwelle legt die Kommission aber niedrig an und empfiehlt, auch abgelaufene Dokumente als Nachweis der Staatsangehörigkeit zu werten; darunter fallen neben Reisepässen etwa auch Personalausweise, Bescheinigungen der Staatsbürgerschaft oder sogar Seemannspässe.

3.      Rechte von Vertriebenen und anderen schutzberechtigten oder schutzsuchenden Personen im Vergleich

3.1.  Ausgangslage

Die arbeitsmarkt- und sozialrechtliche Stellung von Vertriebenen ergibt sich erst aus einer Zusammenschau unterschiedlicher Vorschriften. Ob die Position von Vertriebenen im Vergleich zu anderen schutzberechtigten Personen vorteilhafter oder nachteiliger ist, lässt sich nicht pauschal beantworten. Im Verhältnis zu schutzsuchenden Personen scheint die Massenzustrom-Richtlinie Vertriebenen auf den ersten Blick aber umfassendere Rechte einzuräumen. So durchlaufen sie weder ein formalisiertes Verfahren zur Erlangung eines Schutzstatus (vgl Art 2 lit a Massenzustrom-Richtlinie) noch werden sie nach festen Zuständigkeitsregeln verteilt (vgl Art 25 f Massenzustrom-Richtlinie, Erwägungsgrund 15 des Durchführungsbeschlusses des Rates und die entsprechende Erklärung der Mitgliedstaaten). Anhand der Themenbereiche Arbeitsmarkt, Versorgung und Familie sollen wesentliche Unterschiede zwischen den genannten Gruppen veranschaulicht werden.

3.2.  Arbeitsmarkt

Die Mitgliedstaaten haben gemäß Art 12 Massenzustrom-Richtlinie vorübergehend schutzberechtigten Personen die Ausübung einer abhängigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nach den jeweils geltenden Regeln zu gestatten. Es bleibt aber zulässig, bestimmte Personengruppen, wie etwa EWR-Bürger:innen, aus Gründen der Arbeitsmarktpolitik zu bevorzugen. Österreich hat diese unionsrechtlich eingeräumte Möglichkeit nicht in Anspruch genommen: Eine Beschäftigungsbewilligung für Vertriebene kann in einem vereinfachten Verfahren erteilt werden. § 4 Abs 4 AuslBG würde an sich eine entsprechende Verordnungsermächtigung vorsehen, um weiteren Personengruppen Beschäftigungsbewilligungen zu erteilen und die Arbeitsmarktprüfung entfallen zu lassen. § 1 Z 2 Bundeshöchstzahlenüberziehungsverordnung, die laut der mit Entfall der Bundeshöchstzahl beschlossenen Übergangsbestimmung (§ 32 Abs 12 AuslBG) als Verordnung gemäß § 4 Abs 4 AuslBG weiter gilt, nimmt auf den Begriff der Vertriebenen und zugleich aber auf eine seit 2014 außer Kraft stehende Bestimmung (§ 76 NAG, BGBl. I Nr. 100/2005) Bezug. Eine Anpassung an die nunmehrige Rechtslage erfolgte – anders als 2006, als die Vorvorgängerbestimmung des § 62 AsylG 2005 (§ 29 Fremdengesetz 1997) durch § 76 NAG ersetzt wurde – bisher nicht. Fraglich erscheint daher, inwiefern der Bezug auf eine bereits außer Kraft getretene Norm auf Vertriebene mit Aufenthaltsrecht gemäß einer Verordnung auf Grundlage des § 62 AsylG 2005 anwendbar ist. Eine Anpassung an die neue Rechtslage erscheint aus Gründen der Rechtssicherheit geboten. Das Gleiche gilt im Übrigen auch für Art 2 Abs 1 Z 3 der Grundversorgungsvereinbarung oder das Wiener Grundversorgungsgesetz. Für die arbeitsmarktrechtliche Position von Vertrieben dürfte zudem ein – nicht öffentlich zugänglicher – Erlass des Arbeitsministers vom 11. März 2022 an das AMS relevant sein.

Anders als bei Vertriebenen ist gemäß § 4 Abs 1 Z 1 AuslBG für seit drei Monaten zum Asylverfahren zugelassene Asylwerber:innen vor Erteilung der Beschäftigungsbewilligung eine Arbeitsmarktprüfung durchzuführen (Näheres dazu im Blogbeitrag von Johannes Peyrl). Asylberechtigte und subsidiär Schutzberechtigte sind hingegen gemäß § 1 Abs 2 lit a AuslBG vom Geltungsbereich dieses Gesetzes ausgenommen. Insoweit sind sie gegenüber Vertriebenen privilegiert, weil die Beschäftigungsbewilligung für sie keine notwendige Voraussetzung für die Arbeitsaufnahme ist. De facto ist aber angesichts der staatlichen und privaten Bereitschaft zur Integration von Vertriebenen in den Arbeitsmarkt und des Entfalls der Arbeitsmarktprüfung grundsätzlich davon auszugehen, dass sie am Arbeitsmarkt nicht schlechter gestellt werden. Probleme könnten aber durch bürokratische Hürden entstehen. Zudem ist ungewiss, ob der vorübergehende Schutz verlängert wird, was sich negativ auf die Jobsuche auswirken kann.

Soll ein reglementierter Beruf ausgeübt werden, ist außerdem die Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen erforderlich. Für Asylberechtigte und subsidiär Schutzberechtigte sieht § 8 Anerkennungs- und Bewertungsgesetz einen erleichterten Zugang zu Anerkennungsverfahren vor. Doch auch für Vertriebene sind in diesem Zusammenhang Erleichterungen zu erwarten, ihre Einbeziehung in § 8 ist Inhalt eines Mitte Mai gefassten Gesetzesbeschlusses. Die Kommission empfiehlt den Mitgliedstaaten, ihre Anerkennungsentscheidungen rasch (Z 2) sowie unbürokratisch (Z 3) zu erlassen. Dabei nahm sie auch auf Angehörige der Gesundheitsberufe sowie pädagogische Fachkräfte Bezug (Z 16 bis 20). Einige im Zuge der Pandemie beschlossene Änderungen des Gesundheits- und Krankenpflegegesetzes (§§ 3a Abs 7, 27 Abs 3, 85 Abs 2) sehen bereits entsprechende Erleichterungen für Beschäftigte im Bereich der Gesundheits- und Krankenpflege vor, von denen nun auch Vertriebene profitieren könnten (siehe das Informationsblatt des BMSGPK). Das BMBWF veröffentlichte ein Informationsschreiben zu den Voraussetzungen für die Anstellung von ukrainischen Lehrpersonen in Österreich. Zudem hat das Land Salzburg etwa erst kürzlich den Einsatz von vertriebenen Personen als pädagogisches Personal vereinfacht. Es hat auch festgelegt, dass auf die Anerkennung von ukrainischen Berufsqualifikationen vertriebener Personen das Salzburger Berufsqualifikationen-Anerkennungsgesetz anzuwenden ist. Für die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich besteht überdies ein internationales Abkommen, das auch die Ukraine ratifiziert hat.

3.3.  Versorgung

Der sozialrechtliche Status Vertriebener ist in Art 13 Massenzustrom-Richtlinie grundgelegt. Ihre medizinische Versorgung wurde – zeitgleich mit dem Inkrafttreten der Vertriebenen-Verordnung – durch die Aufnahme in den Kreis der gemäß § 9 ASVG in die Krankenversicherung einbezogenen Personen sichergestellt. „Sozialleistungen und Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts“ iSd Art 13 Massenzustrom-Richtlinie beziehen Vertriebene im Wege der Grundversorgung. Im Rahmen der Grundversorgung bestehen Kostenhöchstsätze (Art 9 Grundversorgungsvereinbarung), die zuletzt 2016 zum Teil erhöht wurden. Fremde mit Aufenthaltsrecht auf Grundlage einer Verordnung gemäß § 62 AsylG 2005 sind von den meisten Grundversorgungsgesetzen der Länder umfasst, einzelne nehmen auf die Zielgruppe der Grundversorgungsvereinbarung (die wiederum ua auf Aufenthaltsberechtigte nach einer Verordnung gemäß § 29 Fremdengesetz 1997 verweist) oder direkt auf § 29 Fremdengesetz 1997 Bezug. Hier wäre eine Novellierung angezeigt, mit der § 29 Fremdengesetz 1997 durch § 62 AsylG 2005 ersetzt wird. Asylberechtigten stehen hingegen gemäß § 4 Abs 1 Sozialhilfe-Grundsatzgesetz Leistungen der Sozialhilfe bzw nach den jeweiligen Landesgesetzen Mindestsicherung zu. Subsidiär Schutzberechtigten sind nach dieser Bestimmung ausschließlich Kernleistungen der Sozialhilfe zu gewähren, die das Niveau der Grundversorgung nicht übersteigen. In einigen Bundesländern sind sie vom Bezug der Sozialhilfe ausgeschlossen, weil sie von der Grundversorgung umfasst sind. Während Vertriebene, und je nach landesgesetzlicher Ausführung auch subsidiär Schutzberechtigte, dem gleichen Leistungsregime wie Asylwerber:innen unterliegen, sind Asylberechtigte daher insbesondere aus finanzieller Sicht deutlich besser gestellt.

Die Reformbereitschaft scheint jedoch erfreulicherweise hoch: Laut Ministerratsvortrag des Bundesministers für Inneres werde zwischen Bund und Ländern bereits an einer „umfassenden Weiterentwicklung der bestehenden Grundversorgungsvereinbarung“ gearbeitet. Unlängst einigten sich Bund und Länder darauf, die Kostenhöchstsätze bei organisierter oder individueller Unterbringung anzuheben. Der Nationalrat und die Landtage müssen diese Zusatzvereinbarung zur Grundversorgungsvereinbarung (ein Entwurf dieser Vereinbarung wurde im Ministerrat am 8. Juni vorgelegt) nun allerdings noch beschließen. Vertreter der Zivilgesellschaft und Organisationen diskutieren aktuell zudem über die Ankündigung der Regierung, Vertriebenen Familienleistungen zu gewähren. Die geplanten Voraussetzungen dafür sind restriktiv: Familienbeihilfe soll erst dann zuerkannt werden, wenn zumindest ein Familienmitglied erwerbstätig ist. UNHCR steht dem kritisch gegenüber und fordert, Vertriebenen und subsidiär schutzberechtigten Personen den gleichen Zugang zu Familienleistungen wie Asylberechtigten zu gewähren.

3.4.  Familie

Vertriebene genießen in diesem Bereich insbesondere im Verhältnis zu subsidiär Schutzberechtigten umfassendere Rechte. Die Vertriebenen-Verordnung definiert, welche Personen als Familienangehörige der in § 1 Z 1 oder 2 genannten Gruppen gelten und gewährt diesen nach ihrer Einreise ein vorübergehendes Aufenthaltsrecht in Österreich. Anders als nach § 2 Abs 1 Z 22 und § 35 Abs 5 AsylG 2005 sind auch „sonstige enge Verwandte“ unter gewissen Voraussetzungen davon erfasst. Dafür sind Elternteile von minderjährigen Kindern zumindest vom Wortlaut her nicht umfasst. Obsorgeberechtigte von unter die Verordnung fallenden Minderjährigen sollten aber als Familienangehörige im Sinne des § 2 Vertriebenen-Verordnung behandelt werden. Dies wäre nötig, um ungerechtfertigte Benachteiligungen zu vermeiden, und jedenfalls dann im Lichte des Art 8 EMRK geboten, wenn die Bezugsperson vom Obsorgeberechtigten abhängig ist, was bei minderjährigen Kindern wohl regelmäßig zutrifft. Erteilungsvoraussetzungen – solche sind, drei Monate nachdem Asyl rechtskräftig zuerkannt wurde, auch bei Anträgen von Familienangehörigen Asylberechtigter zu erfüllen –  gibt es allein schon angesichts des auch für Familienangehörige ex lege bestehenden Aufenthaltsrechts nicht. Voraussetzung ist bloß, dass Angehörigeneigenschaft und Aufenthaltsort in der Ukraine bereits vor dem 24. Februar 2022 bestanden haben. Auch Wartefristen, wie sie § 35 Abs 2 AsylG 2005 für Familienangehörige von subsidiär Schutzberechtigten (noch immer; siehe dazu den Blogbeitrag von Philip Czech) vorsieht, gibt es keine.

4.      Fazit

In einer Gesamtschau zeigt sich, dass Vertriebenen viele besondere Rechte zukommen. Ein markanter Vorteil ist das ex-lege-Aufenthaltsrecht bei gleichzeitig niedrigen Nachweisschwellen. Ihre Rechtsstellung hebt sich aber auch von jener anderer schutzberechtigter Personen ab: Familienangehörige von Vertriebenen müssen kein Nachzugsverfahren führen – ihnen kommt ebenfalls ex lege vorübergehender Schutz zu. Durch die geplanten Reformen im Bereich der Grundversorgung dürfte sich die Position von Vertriebenen außerdem weiter stärken. Generell bleibt zu hoffen, dass die Politik bei allfälligen Reformen nicht auf die Gruppe der subsidiär Schutzberechtigten vergisst. In den kommenden Monaten wird sich zudem zeigen, ob Vertriebene vermehrt Asylverfahren anstrengen wollen und welche rechtlichen Möglichkeiten sie dafür haben.